SECTOR PÚBLICO: ¿PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA O CONTROL DE GESTIÓN?

Octubre 17, 2012 0 5689

Por Rodrigo Garrido Hidalgo, Decano de la Facultad de Ingeniería de la Universidad Diego Portales

Esta es una pregunta inválida. En efecto, el control de gestión permite monitorear la gestión de una institución con miras a los objetivos de ésta y nos provee de algunos KPI para medir su rendimiento. Por otra parte, la planificación estratégica se orienta a desarrollar planes de largo plazo (involucrando a menudo importantes recursos financieros y humanos) apuntados hacia el logro de los objetivos de la organización (los que a su vez guardan relación con la misión de la institución en cuestión).
Pues bien, así las cosas, por qué motivo podríamos poner como título de esta columna una pregunta que carece de sentido práctico ya que ambos conceptos no son suplementarios sino complementarios (tanto en el sector privado como público). La respuesta está en el hecho de constatar, a través de una simple lectura de la información proporcionada por algunas autoridades de gobierno, que en temas de políticas públicas habría un énfasis en la búsqueda del esquivo y vago concepto de “eficiencia”. Es decir, las autoridades del Estado debiesen ser “eficientes” y esto significa orientar los esfuerzos estatales hacia el logro de KPIs que muestren que determinados procesos son eficientes y misión cumplida. Pongo tres ejemplos y me quedaré con mayor detalle en el último de éstos, que atañe directamente al público de esta revista. Primeramente enunciaremos los ejemplos y luego buscaremos algunas similitudes entre ellos.
El primero es la discusión impositiva que se ha dado en Chile en los últimos meses. ¿Subir impuestos? ¿Bajar impuestos? ¿A quiénes? ¿Cómo cambiarían los tramos? ¿Qué uso se le daría a la nueva recaudación? ¿De cuánto sería esta recaudación? Etc. El fondo de la discusión nació, entre otras cosas, por temas de financiamiento de la educación y generó una rápida reacción del gobierno, ofreciendo cambios que a todas luces no dejaron contentos a ninguno de los actores involucrados. Reacciones como estas tienen el peligro de generar efectos secundarios que podrían llegar a ser enormemente perjudiciales para determinados sectores de la economía; se ha preguntado usted ¿por qué hay más de 30.000 empresas de transporte en Chile y realmente opera sólo una mínima fracción de éstas? Y el resto dónde está o qué hace. Parte de la respuesta está dada por dos efectos secundarios de políticas impositivas mal planteadas y poco “simuladas” antes de su puesta en marcha: la reducción de impuesto  al petróleo diesel para empresas de tamaño pequeño y la famosa renta presunta. Bajo estos escenarios hay incentivos perversos a generar una enorme cantidad de empresas pequeñas en lugar de unas pocas más grandes y, peor aún está el incentivo perverso de generar empresas de transporte fantasmas para eludir impuestos en virtud de las posibilidades que ofrece la declaración de renta presunta (especialmente cuando las empresas de transporte dan servicio exclusivo a otras empresas del mismo controlador).
El segundo ejemplo es el de la generación (es decir producción) y distribución (es decir logística) de energía eléctrica. Hemos visto una batalla campal entre distintos grupos y actores involucrados en este tema (que en estricto rigor somos también cada uno de nosotros, aunque pasivamente veamos pasar la historia frente a nosotros sentados en un sofá). La batalla se da por la decisión de cuál es la mejor (o la menos mala) de las opciones de generación de energía para satisfacer una creciente demanda por ésta  a la luz de promisorios escenarios de crecimiento económico. Por una parte hay quienes apuntan a la implementación directa de aquellas opciones estrictamente ingenieriles cuyos costos marginales de producción y distribución serían los más bajos; hay otros sin embargo, que apuntan a la preservación de bienes nacionales cuyo valor podría sobrepasar con creces los beneficios directos de los proyectos energéticos planteados (me refiero en este caso específico al megaproyecto Hydroaysen). Aquí el ciudadano de a pié es un mero espectador de un conjunto de opiniones y cifras (que muchas veces no sabemos de dónde salen) y que ve cómo el Estado deja que los intereses de distintos grupos debatan frente a temas de tan vital importancia que involucra por una parte un impacto negativo muy significativo en activos naturales únicos en el mundo, y por otra en la posibilidad de quedarse sin la capacidad de generación eléctrica que permita los horizontes de desarrollo augurados. El ciudadano de a pié está aquí también a merced de cuán convincentes sean los argumentos de los distintos grupos y actores en esta batalla.
El tercer y último ejemplo dice relación con la localización de un megapuerto en la zona central de Chile. En efecto, el MTT anunció recientemente que a fines de 2012 se tendrán los resultados de los primeros análisis técnicos para el localización de un megapuerto en la zona central, que debiese estar ya operativo en la próxima década para poder satisfacer la creciente demanda internacional. A este respecto cabe mencionar que la oportunidad de planificación de este puerto parece adecuada por cuanto habría tiempo suficiente para decidir la localización óptima del puerto y las características necesarias para la provisión de infraestructura de transporte y logística que permita cumplir con un buen nivel de servicio a los aumentos de demanda por transporte de carga proyectados por el Estado: esto ya que se ha dado inicio a una secuencia de estudios necesarios para el desarrollo de este tipo de proyectos de ingeniería.
Debe tenerse presente sin embargo, que toda provisión de infraestructura de gran tamaño (como la que se prevé necesitaría para garantizar buenos niveles de servicio portuario a los potenciales usuarios y una alta rotación de equipos en tierra que permita su adecuada amortización) requiere de una serie de estudios previos de ingeniería y de interacción con la comunidad que son de gran relevancia para el éxito del proyecto antes de llegar a establecer un diseño definitivo de éste (proyecto de ingeniería de detalle). Una de estas etapas, que es la que mayor preocupación e inquietud pública suscita, es precisamente el estudio de localización exacta del megapuerto y los enormes  impactos que los planes de desarrollo portuarios puedan tener tanto en el borde costero como en la zona urbana afectada por la nueva infraestructura.  

Debe tenerse presente que todo proyecto de localización óptima de recursos (sean estos de infraestructura u otros) son extremadamente complejos y requieren de gran cantidad de datos que muchas veces no están disponibles al momento de inicio del estudio y deben levantarse durante la ejecución de éste lo que aumenta sus tiempos de finalización. En este caso particular las potenciales localizaciones no son muchas por el alto grado de densificación que ya ha extinguido las zonas de mar abrigadas y por ende el estudio de localización óptima debe ser extremadamente acucioso. Precisamente sobre este punto, el Sr. Ministro de Transportes señaló recientemente en una entrevista radial que se les ha pedido a las empresas que realicen sus mejores estudios con miras a un proceso competitivo para la definición de la localización del megaproyecto (que podría ser San Antonio, Valparaíso u otro lugar de la zona central). Es este el punto de conexión con los otros dos ejemplos antes descritos. En efecto, en este caso se dejaría a las empresas involucradas (es decir los mismos actores con intereses propios en el resultado del estudio) quienes decidan la localización óptima del megapuerto y nuevamente el ciudadano de a pié queda como un mero espectador de los acontecimientos, rogando que las decisiones de estas empresas (sean éstas del Sistema de Empresas Públicas o no) no tenga un costo social muy alto. Una de las razones por las cuales un estudio de localización óptima debiese hacerse por expertos independientes y a través de una licitación pública encargada por el propio Ministerio, es que se tenga una visión integral (más que local) lo más imparcial posible de todos los costos y beneficios que un proyecto de esta magnitud tendría. Esta visión no la puede tener cada empresa por separado puesto que queda fuera de sus funciones y atribuciones.
El mayor común denominador de los tres ejemplos expuestos en los párrafos anteriores es que la posición del Estado pareciera ser aquella de concentrarse en los aspectos puramente de “eficiencia”, es decir, privilegiar el control de gestión antes que la planificación estratégica de actividades tan importantes como la energía, el transporte internacional o la recaudación de impuestos para financiar (al menos parcialmente) estas actividades u otras que su Misión le imponga como actividad irrenunciable.  En mi opinión este enfoque no es el más adecuado puesto que puede llevar a soluciones que están muy lejos del óptimo beneficio social neto, considerando no sólo los costos directos de los proyectos involucrados sino también de las enormes externalidades que éstos puedan generar en la sociedad chilena. En este sentido hubiese sido preferible por ejemplo, que la decisión de emplazamiento del megapuerto no dependiese de los “mejores estudios de las empresas” sino de un estudio independiente (producto desde luego de una licitación pública encargada directamente por el MTT) en función de una política de Estado que establezca un marco regulatorio que tenga en cuenta (socialmente) costos, beneficios y externalidades del proyecto. El hacerlo generando competencia directa entre las empresas involucradas tendrá sin duda efectos colaterales indeseados tales como la provisión anticipada de infraestructura de transporte terrestre para hacer más atractiva una alternativa que otra, sin tener certeza de si se va a construir allí el megapuerto o no, lo cual traería grandes costos sociales por demanda insuficiente, es decir, un flujo de usuarios muy por debajo de aquel que normalmente haría rentable el proyecto.
Otro común denominador entre estos ejemplos es la escasa vinculación con el medio, es decir, la participación ciudadana en decisiones que afectan directamente sus intereses. Tal vez el caso más emblemático de esto sea la logística de post-producción de energía eléctrica. Los aspectos de trazado del tendido eléctrico y la ruta a seguir desde su producción hasta su consumo no han sido debidamente comunicados ni debatidas con los potenciales afectados. Estos a su vez debiesen ser parte de los actores involucrados y no quienes tomen la decisión final de aceptar o no un determinado trazado. El problema es complejo porque escapa al mero ámbito de la ingeniería y es transversal a varios campos profesionales muy diversos para los cuales los planos de ingeniería son insuficientes.  
En conclusión, la única forma que tiene el ciudadano de a pié de ver protegidos sus intereses es que el Estado tome bajo su tutela todos los aspectos relativos a la planificación estratégica y el control de gestión de todas las tareas que le compete en la consecución de los objetivos que su Misión le ordena. Esto pasa por definir una política clara del uso de los recursos nacionales que son escasos y se requieren para generar distintos tipos de bienes o servicios. La competencia de todos quienes quieran hacer uso de estos recursos debiera pasar no solo por una ley de impacto ambiental (que en algunos casos puede ser un simple trámite)  sino que por una ley que establezca el marco regulatorio y los incentivos correctos para que se siga el lineamiento estratégico del Estado que refleja el máximo bienestar social por sobre los intereses de grupos específicos. Hasta el día de hoy, en los ejemplos mencionados más arriba, esa ruta estratégica no existe o bien su formato es ambiguo.

Last modified on Miércoles, 17 Octubre 2012 12:22

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