Recientemente el Servicio Nacional de Aduanas, a propósito de una presentación que incidía en una solicitud de prórroga del plazo por el que se concede el régimen suspensivo de almacén particular, conforme lo dispuesto en el artículo 109 de la Ordenanza de Aduanas, resolvió que una interpretación armónica de lo dispuesto en la precitada disposición y lo preceptuado en el artículo 3° del mismo cuerpo legal, conduce lógica y naturalmente a concluir que el plazo primigenio de 90 días que otorga el artículo 108 es un plazo no fatal y, por tanto, prorrogable.
La resolución dictada por una Aduana regional, en virtud de haber sido delegada la facultad que radica en el Director Nacional de Aduanas, es correcta desde el punto de vista estrictamente jurídico, pero además es criteriosa y pondera adecuadamente los antecedentes aportados, en orden a evaluar circunstancias especiales, como puede ser el tipo de mercancía.
En efecto, no debe olvidarse que la Ordenanza de Aduanas es una legislación de carácter especial, respecto de la cual, en ausencia de norma expresa, priman y son aplicables las reglas generales contempladas en otros textos, que para dicho efecto tienen el carácter de generales. Aquello sucede, por ejemplo, tratándose del Código de Comercio y las disposiciones que regulan el comercio marítimo. Pero también acontece con el Código Civil, que por excelencia y definición es el cuerpo legal general al que se someten las restantes normas del sistema jurídico en Chile.
Así, en materia de plazos, tipos, naturaleza y cómputo, debe estarse a lo que Bello sabiamente plasmó en su máxima obra, como elementos ordenadores de las reglas interpretativas básicas aplicables en el ámbito del Derecho Privado y Público.
Acaso por tal circunstancia la mayoría de las leyes no son particularmente específicas cuando regulan lo atingente a plazos, asumiendo la claridad y certeza que entregan las normas decimonónicas de Bello.
Por la misma razón, es -cabe insistir- acertado el pronunciamiento de Aduanas, al estimar que una interpretación armónica de las normas en juego, permite admitir la tesis de no ser un plazo fatal el previsto en el artículo 108 de la Ordenanza de Aduanas, y en consecuencia prorrogable.
Desde la perspectiva anterior, y a falta de mención expresa, debe entenderse que la regla general será siempre que un plazo admite prórroga, por cierto, además, en la medida que la respectiva solicitud sea presentada dentro de plazo y esté debidamente fundada, conforme por lo demás con requisitos generales en materia administrativa que fluyen -en la especie- no solo de la Ordenanza de Aduanas sino también de la ley 19.880 sobre bases de procedimientos administrativos.
Es útil recordar que el denominado Almacén Particular está normado en el artículo 109 de la Ordenanza de Aduanas, dentro del Título V del Libro II de la Ordenanza, referido a las destinaciones aduaneras.
Conforme a la norma citada, el Director Nacional de Aduanas podrá habilitar hasta por 90 días, de oficio o a petición de un interesado, determinados locales o recintos particulares para el depósito de mercancías, sin previo pago de los derechos e impuestos que causen en su importación.
El inciso segundo de la norma precitada establece que el plazo de 90 días podrá prorrogarse, tratándose de mercancías cuya importación se verifique conforme las franquicias que la propia disposición se encarga de señalar, añadiendo que la prórroga podrá otorgarse por el período necesario para la obtención de la franquicia que se haya invocado.
Luego, el inciso tercero del artículo nombrado contiene una regla relativa al devengo de un interés, en tanto el inciso final aborda las infracciones aplicables para el caso en que se haya obtenido de manera irregular el beneficio de que trata la norma en comento.
En suma, el almacén particular responde a un régimen suspensivo del pago de los derechos e impuestos que gravan una importación, pues, mediando la autorización de la jefatura respectiva, las mercancías que se acojan al régimen quedarán liberadas del pago de tales gravámenes hasta por el plazo de 90 días.
Lógicamente, una vez que se materialice la importación de las mercancías, deberá efectuarse el pago en arcas fiscales de los impuestos y derechos que graven la operación.
Del plazo del Almacén Particular, su naturaleza jurídica.
La norma que acaba de citarse establece que el almacén particular puede habilitarse hasta por 90 días, agregando que dicho plazo puede ser prorrogado hasta que se obtenga la franquicia que se haya invocado, tratándose de mercancías que pueden ser acogidas a alguna de las regalías que la propia disposición consagra.
Entonces, surgen naturalmente las siguientes interrogantes: i) ¿el plazo de 90 días que establece el artículo 109 de la Ordenanza de Aduanas es fatal o no fatal?; ii) ¿dicho plazo es prorrogable solo en los casos que indica el artículo 109 o podría serlo bajo otros supuestos?; y iii) ¿existe alguna regla general dentro de la Ordenanza de Aduanas que permita establecer si un plazo es o no fatal (obviamente referida a los plazos que contempla dicho cuerpo normativo)?
Como se dijo, para dilucidar lo anterior, cabe, en primer término, acudir a las reglas generales que consagra nuestro sistema jurídico en materia de plazos.
En tal sentido, y en forma previa, como fue adelantado, es necesario recordar y tener presente que el Derecho Civil cumple una función peculiar en nuestro sistema jurídico, cual es la de ser el Derecho Común, no solo del Derecho Privado, sino de todo el Derecho incluidas aquellas ramas que pertenecen al Derecho Público.
Sobre el punto, se ha sostenido por la doctrina que el Derecho Civil es el Derecho de la persona natural por oposición al Derecho Público que es el Derecho de la persona colectiva y de la sociedad civil. Y el derecho de la persona natural es la causa ejemplar y final de la persona colectiva. De allí que el Derecho Público debe asemejarse al Derecho Civil en la medida en que lo permita la naturaleza de la persona colectiva (sociedad) y debe tener en cuenta que en última instancia existe para el bien de los individuos.
Esta es la razón por la que el Derecho Civil es también Derecho común para el Derecho Público y es el núcleo esencial del que se nutre todo el ordenamiento jurídico.
La doctrina se ha encargado de citar dos cuerpos normativos para ejemplificar el impacto que el Derecho Civil tiene en el ámbito del Derecho Público. Uno es la Constitución Política del Estado, y el otro es el Código Penal. En ambos cuerpos, se utilizan expresiones que en aquellos cuerpos no son definidos, por lo que debe acudirse a conceptos, definiciones y reglas de interpretación que el Código Civil entrega. Expresiones tales como bienes, caución, nulidad, persona, responsabilidad, etcétera, son claros ejemplos de lo que acaba de decirse.
Pero si alguna duda queda a propósito de ser el Derecho Civil el derecho común, entonces debe acudirse al artículo 4 del Código Civil para despejarla. Este artículo manifiesta este rol cuando advierte que las disposiciones especiales de Códigos de Derecho Público como el de Justicia Militar se aplicarán con preferencia a las civiles. Esto manifiesta indirectamente que en caso de no haber disposición especial, debe aplicarse la normativa contenida en el Código Civil.
Ahora bien, de acuerdo a las disposiciones contenidas en el Código Civil, los plazos pueden clasificarse de distintas maneras, siendo una de ellas la que distingue entre plazos fatales y no fatales.
La doctrina ha dicho que “plazo fatal es el que por su propio transcurso extingue el derecho que debía ejercerse en el plazo. Son no fatales los plazos por cuyo mero transcurso no se extingue el derecho, sino que necesitan una manifestación de voluntad de una de las partes de querer aprovecharse de dicha extinción”.
Y la misma doctrina agrega: “En Derecho Civil lo común es que los plazos sean no fatales, salvo que se exprese lo contrario. Sin embargo, las expresiones “en” o “dentro de” son indicaciones de la fatalidad del plazo (artículo 49 del Código Civil).
Por cierto, relacionado con los plazos se encuentran la prescripción extintiva y la caducidad, institutos que difieren en cuanto a sus efectos y alcances, pero que presentan como rasgo común la pérdida del derecho.
Lo que se ha sostenido hasta aquí no es ocioso, por cuanto la Ordenanza de Aduanas es particularmente breve en materia de plazos.
Ciertamente, dentro de la estructura de la Ordenanza de Aduanas se encuentra el título preliminar, que en su párrafo primero define el ámbito de aplicación de la Ordenanza y entrega algunas definiciones básicas.
Dentro de aquellas se encuentra el artículo 3, bajo el párrafo segundo del Título Preliminar, que se intitula “Plazos”, no siendo irrelevante indicar que el artículo 3 es el único que trata la materia.
El artículo 3 de la Ordenanza de Aduanas expresa: “Los plazos a que se refiere esta ley comprenden los días hábiles e inhábiles, con excepción de los señalados en el Título II del Libro III de esta Ordenanza, que solo correrán en los días hábiles.
Los plazos no fatales pueden prorrogarse si la solicitud respectiva se presenta antes del vencimiento y con causa justificada. La suma de la extensión de las prórrogas no podrá exceder la del plazo original que prolonga. Los plazos que venzan en días sábados o inhábiles se entenderán prorrogados hasta el día siguiente hábil.
En casos excepcionales podrán concederse términos especiales una vez vencido un plazo prorrogable, pero se sancionará al infractor de conformidad con lo dispuesto en el artículo 176.
Con todo, los plazos que se establecen en el Título VI del Libro II se regirán por las normas de dicho Título”.
Como se advierte, el legislador fue parco y concreto al regular, en general, los plazos dentro de la Ordenanza de Aduanas, lo que nos lleva al Derecho Común como fuente que coadyuda en la labor del intérprete en la exégesis de las normas.
Dicho lo anterior, y de la interpretación armónica de las normas de la Ordenanza y del Código Civil, en materia de reglas generales sobre plazos, habría que concluir que: i) los plazos de la Ordenanza son de días corridos por lo general; ii) los plazos de la Ordenanza, en general, son no fatales; iii) los plazos no fatales admiten prórroga, siempre que la solicitud se plantee oportuna y fundadamente; y iv) la prórroga no puede exceder el plazo originalmente concedido.
Aquellas son las reglas básicas que establece la Ordenanza en materia de plazos, sin que se divisen otras.
Sentado lo anterior, corresponde ahora examinar si el plazo contemplado en el artículo 109 de la Ordenanza de Aduanas para el “Almacén Particular” es uno de carácter fatal o no fatal, de lo que seguirá la posibilidad de ser o no prorrogado.
Sobre el punto, es preciso tener en cuenta, en una primera aproximación, que la norma en examen señala que el Director Nacional “podrá habilitar hasta por 90 días” determinados locales para el depósito de mercancías, admitiendo en el inciso segundo que dicho plazo puede ser prorrogado.
Sin perjuicio de que tal prórroga guarda relación con mercancías internadas bajo ciertas franquicias, lo cierto e indesmentible es que el legislador no utilizó, en el inciso primero del artículo 109, ni en los siguientes, ninguna expresión que denote que el plazo de 90 días es uno de carácter fatal.
En efecto, el legislador no empleó expresiones tales como “en” o “dentro de”, que corresponden a la tipología gramatical dada por el Derecho Común (ya explicamos que se trata del Derecho Civil, y en concreto del artículo 49 del Código Civil); tampoco dijo el legislador, lo que hubiera sido aún más claro, que el plazo en cuestión “es fatal”. Nada de eso ocurrió.
Por el contrario, el legislador, en el inciso segundo del artículo 109 de la Ordenanza, expresó que dicho plazo podrá ser prorrogado.
La afirmación anterior debe, como quiera que sea, ser colacionada con el artículo 3 del cuerpo normativo precedentemente citado, en ausencia de norma especial contenida en el Libro II de la Ordenanza, lo que es relevante tener en consideración a propósito además de lo que dispone el inciso final del artículo 3, cuando expresa “Con todo, los plazos que se establecen en el Título VI del Libro II se regirán por las normas de dicho Título” (sic).
Lo expresado nos sitúa en el artículo 3 de la Ordenanza, norma conforme la cual no existe una regla clara perentoria que defina que la generalidad de los plazos contemplados en la Ordenanza son de carácter fatal; por el contrario, el inciso segundo parte señalando que “los plazos no fatales pueden prorrogarse” (sic) de lo que fluye que para el legislador la regla general en el contexto de la Ordenanza de Aduanas es que los plazos son no fatales, y por tanto prorrogables.
Si fuera lo contrario, el legislador habría empleado otros términos, principiando por aludir a los plazos fatales, lo que no hizo. Es más, en el resto del texto del artículo 3 de la Ordenanza no existe ninguna mención a la fatalidad de los plazos, entregando alguna regla acerca de cuándo se entenderá que alguno lo es; o bien, ejemplificando (técnicamente legislativa usualmente empleada para estos efectos) a partir de expresiones que significarán fatalidad del plazo (tales como “hasta”, “dentro de”, etcétera).
Aún más, el inciso tercero del artículo 109 entrega una regla acerca de los plazos prorrogables (signo de que aquel tipo de plazo, por tanto no fatal, es la regla general dentro de la Ordenanza) estableciendo la posibilidad de conceder un término especial una vez vencido un plazo prorrogable. De ello entendemos, naturalmente, que la concesión de un término especial es la salida alternativa que el legislador entregó cuando no se solicitó oportunamente la prórroga de un plazo.
Ahora bien, siendo las cosas como se han planteado, no existe argumento de texto alguno que permita sostener que el plazo del artículo 109 es fatal, y excepcionalmente prorrogable en el caso de las mercancías que indica en el inciso segundo. Por el contrario, es dable sostener que, atendida la regla general que fluye del artículo 3 de la Ordenanza, colacionada con las reglas del Derecho Común, el plazo del artículo 109 es esencialmente prorrogable, incluso tratándose de mercancías no descritas en el inciso segundo de la norma.
Por tales reflexiones, lo recientemente resuelto por el Servicio Nacional de Aduanas se encuentra ajustado a Derecho, a las normas de interpretación e integración de la ley, y denota un avance significativo en la necesaria flexibilidad interpretativa que debe estar presente en un marco de constitucionalización de derechos, como es el que ahora prima en el país.
Por José Ignacio Palma Sotomayor, Abogado. MBA. Ex Director Nacional de Aduanas.